ルールによる監督からリスクによる監督へ

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1997年の診断

シンガポール金融管理局（Monetary Authority of Singapore、MAS）が1998年に放棄した監督手法は、ある一点においてはシンガポールに大きく貢献していました。前章で示したとおり、それはアジア危機に耐え抜いた、強固で自己資本の充実した銀行システムを生み出していたのです。その弱点は画一性にありました。経営の優れた金融機関にも、経営の不十分な金融機関にも、同じ詳細なルールが適用されていたからです。規制当局はまた、市場が自ら判断できたはずの商品や取引までも審査していました。1997年11月の演説で、Lee Hsien Loong（リー・シェンロン）は、重点を規制から監督へと移すよう呼びかけました。同氏の用語では、規制とは自己資本要件と健全性ルールを指し、監督とは、金融機関がルールを遵守しているか、また内部統制の質が十分かを監視することを意味していました。同氏はまた、シンガポールは「投資家を保護するために、市場規律と十分な情報開示にもっと依拠すべきである」と論じました。¹

本部第II章で述べるSIMEXとベアリングスの経験は、この診断を裏づけるものでした。いかなるルールの体系も、金融機関の内部統制に取って代わることはできません。規制当局にできるのは、適切な統制を求め、それが存在することを確認し、市場が自らの規律を働かせるのに十分な情報を確保することです。

リスク重視の枠組みの構築

1998/99年度の年次報告書は、新たなアプローチを詳しく説明しています。MASは「画一的」な規制から、リスク重視の監督アプローチへと段階的に移行していました。監督はシステミック・リスクに焦点を当て、検査では内部統制とリスク管理体制の適切性を評価することとされました。MASはまた金融機関の内部格付制度を開発しており、より強固で経営の優れた事業者に大きな裁量を与える、実績に基づく規制へと移行できるようにしていました。同じ報告書は、地域危機が、監督体制を強化しないまま金融市場を自由化することの危険性を示したと警告していました。²

理念の転換に続いて、組織の変更も行われました。1998年5月、MASは証券先物部の内部に、証券仲介業者に対する実地検査を行う検査部門を設置し、同部門は1998年8月に業務を開始しました。MASはまた、銀行、証券および保険の区別が曖昧になりつつあったことから、これらに共通するリスクの枠組みの開発にも着手しました。2001年銀行（改正）法（Banking (Amendment) Act 2001）は、MASに対し、所定の最低基準である12％とは異なる自己資本比率要件を個々の銀行について定める権限を与えました。これにより、自己資本を各金融機関のリスクに応じて調整することが可能になりました。³

2004年4月、MASはObjectives and Principles of Financial Sector Oversight in Singapore（シンガポールにおける金融セクター監督の目的と原則）を公表しました。同年6月、Lee Hsien Loongはこの変化を、「画一的で規範的な規制から、よりリスクに焦点を当てた監督アプローチへ」の移行と要約しました。⁴

影響度とリスク：2007年の枠組み

新たなアプローチが確定的な形をとったのは2007年4月のことです。MASはMAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions（金融機関の影響度・リスク評価に関するMASの枠組み）を公表しました。このモノグラフは、MASが「CRAFT」と呼ばれる共通リスク評価枠組み・手法（Common Risk Assessment Framework and Techniques）を通じて金融機関のリスクをどのように評価するかを示したものです。その中心となる記述は、完全主義の否定でした。MASは「あらゆる破綻を防ぐことを目的とはしない」と宣言しました。破綻ゼロの体制は金融機関に過大な負担を課し、金融システムの効率性を損なうからです。⁵

この枠組みは、各金融機関について二つの評価を組み合わせます。影響度評価は、当該金融機関がそのセクター内で占める相対的な重要性と、その経営難が金融システム、経済およびシンガポールの評判に及ぼす損害を測定します。CRAFTを用いて行うリスク評価は、当該金融機関の重要な業務に内在するリスク、統制の質、監視とガバナンス、そして自己資本と支援を評価します。二つの格付により、各金融機関は四つの監督区分（supervisory bucket）のいずれかに分類され、その際にはリスクよりも影響度が重視されます。最上位の区分に属する金融機関とは頻繁な対話と実地での作業が行われ、影響度とリスクの低い小規模な金融機関は、主としてオフサイト・モニタリング、調査およびテーマ別レビューの対象となります。⁶

この枠組みは、リスクに対する第一次的な責任を金融機関の取締役会と上級経営陣に負わせています。リスクが適切に管理されている限り、MASは「金融機関の事業運営に介入する必要性を最小限にとどめる」ことを目指しています。2024年3月の改訂版では、国内のシステム上重要な銀行および保険会社を特定し監督するための枠組みが追加されました。これらは、このモデルが2008年の世界金融危機の教訓をいかに取り込んできたかを示しています。⁷

市場規律と預金保険

リスクに基づく監督は、金融機関が破綻し得ることを前提としています。したがって、信頼できる枠組みには、破綻の際に小口預金者を保護する仕組みが必要です。シンガポールは2006年4月1日に明示的な預金保険を導入しました。当初、この制度は、各銀行または金融会社における個人および慈善団体のシンガポールドル建て預金のうち、最初の2万シンガポールドルを保護対象としていました。保護の上限はその後引き上げられ、2024年4月1日に7万5,000シンガポールドルから引き上げられて以降、預金者1人・加盟金融機関1行あたり10万シンガポールドルとなっています。⁸

明示的な制度は、国家があらゆる銀行の後ろ盾になるという暗黙の前提に取って代わりました。その上限があることで、大口預金者には自らの銀行の健全性を注視するインセンティブが残ります。より高い開示基準、そして1999年と2001年のガバナンス改革と相まって、預金保険は新たなアプローチを支える三角形を完成させました。リスクに焦点を当てた監督、自らの統制に責任を負う金融機関、そして情報を備えた市場です。

注

1. Lee Hsien Loong、1997年11月4日の演説、第41段落：“We need to shift emphasis from regulation to supervision”。規制は自己資本要件と健全性ルールを、監督は遵守と内部統制に関する金融機関の監視を対象とする。Lee Hsien Loong、1997年11月4日の演説、第53段落：“We should rely more on market discipline and full information disclosure to protect investors”。 ↩
2. MAS, Annual Report 1998/99、52頁：MASは“has shifted progressively from ‘one-size-fits-all’ regulation to a risk-focused supervisory approach”、監督はシステミック・リスクに焦点を当て、個々の金融機関や取引のリスクには比重を置かない、内部格付制度により“performance-based regulation, where greater leeway is given to stronger and better managed players”を可能にする。MAS, Annual Report 1998/99、52頁：“The regional financial crisis has highlighted the dangers of liberalising financial markets without strengthening supervisory systems”。 ↩
3. MAS, Annual Report 1998/99、55頁：“In May 1998, MAS set up a new inspection unit within the Securities and Futures Department to conduct on-site inspection of securities market intermediaries … The unit commenced inspection in August 1998.”。MAS, Annual Report 1998/99、55頁、「Developing a Common Risk Framework」：国際的な実務は“towards a consistent risk-focused approach at a consolidated enterprise-wide level”に収斂しつつあり、共通のリスク枠組みを開発中。Lee Hsien Loong、2001年5月16日の第二読会演説、第29段落：Section 10を改正し、MASが“specific capital adequacy ratio requirements that vary from the stipulated minimum of 12%”を定めることができるようにする。 ↩
4. MAS, MAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions、2007年4月（2024年3月改訂）、第1.1段落：目的と原則は“spelled out in ‘Objectives and Principles of Financial Sector Oversight in Singapore’, issued in April 2004”。Lee Hsien Loong、2004年6月17日の演説：MASは“one-size-fits-all prescriptive regulation towards a more risk-focussed supervisory approach”へと移行した。 ↩
5. MAS、メディアリリース「MAS Issues Monograph」、2007年4月23日、mas.gov.sg：“MAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions”の公表。“Objectives and Principles of Financial Supervision in Singapore”を基礎とし、“Common Risk Assessment Framework and Techniques”（CRAFT）を明らかにするもの。2024年3月の改訂版モノグラフでは、この略称は“Comprehensive Risk Assessment Framework and Techniques”と展開されている。MAS, Framework for Impact and Risk Assessment、第2.3段落：“MAS does not aim to prevent all failures. A ‘zero failure’ regime would place an excessive regulatory burden on financial institutions and could impair the efficiency of the financial system.”。 ↩
6. MAS, Framework for Impact and Risk Assessment、第3.3–3.4段落および第4.1–4.4段落：影響度とリスクの格付を組み合わせて各金融機関を四つの“supervisory buckets”のいずれかに分類、“the impact rating is accorded more importance relative to the risk rating”、影響度の基準には市場における業務のシェア、リテールへの浸透度および金融システムにとっての重要性が含まれる。MAS, Framework for Impact and Risk Assessment、第3.8–3.12段落：下位区分の金融機関は主としてオフサイトで監督し定期的に検査、区分1の金融機関には頻繁な対話と実地での作業、金融アドバイザーや保険ブローカーなどの小規模な金融機関は基本的なモニタリング、調査およびテーマ別レビューの対象。 ↩
7. MAS, Framework for Impact and Risk Assessment、第2.7–2.9段落：取締役会と上級経営陣は“play the central role in maintaining adequate risk oversight”、“As long as risks are adequately managed, we seek to minimise the need to interfere with institutions’ business operations.”。MAS, Framework for Impact and Risk Assessment、2007年4月（2024年3月改訂）、目次：付録1「Framework for identifying and supervising domestic systemically important banks」、付録2は保険会社に関する対応する枠組み。 ↩
8. MASおよびSingapore Deposit Insurance Corporation、共同メディアリリース「Launch of Deposit Insurance Scheme in Singapore」、2006年3月28日、mas.gov.sg：制度は2006年4月1日に開始し、“individuals and charities”のシンガポールドル建て預金の“the first $20,000”を保護対象とする。これは“another layer of protection to complement the role of prudent bank management and MAS supervision”である。Allen & Gledhill, “MAS to increase maximum deposit insurance coverage from S$75,000 to S$100,000 from 1 April 2024”、2023年10月30日：MASは2024年4月1日付で“increase the maximum DI coverage from S$75,000 to S$100,000”、2023年9月22日に発表。 ↩

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