2019年決済サービス法

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2つの旧法から1つの活動ベースの法律へ

2020年以前、シンガポールにおける決済の規制は2つの法律に分かれていました。両替・送金業法（Money-changing and Remittance Businesses Act）は両替商と送金業者を規律し、決済システム（監督）法（Payment Systems (Oversight) Act）は、システム上重要な決済システムとストアドバリュー・ファシリティに対する権限を金融管理局に与えていました。いずれも暗号通貨を念頭に置いて起草されたものではありませんでした。2019年決済サービス法（Payment Services Act 2019）は両法を廃止し、単一の枠組みに置き換えました。金融管理局はこの枠組みを活動ベースのものと説明しました。つまり企業は、事業の形態や名称にかかわらず、実際に提供するサービスについてライセンスを必要とするというものです。¹

決済サービス法案は2018年11月19日に議会に提出され、2019年1月14日に第二読会と第三読会を通過しました。2019年2月11日に2019年法律第2号として裁可を受け、2020年1月28日に施行されました。第二読会の演説は、金融管理局を担当する大臣であったターマン・シャンムガラトナム（Tharman Shanmugaratnam）に代わり、当時の教育大臣オン・イエクン（Ong Ye Kung）が行いました。同氏はこの法律を、技術によって変貌した決済の状況への対応として示しました。そこでは、新たな事業者と新たな形態の価値が従来の区分から外れていたのです。²

同法は7つの決済サービスを規制しています。口座発行、国内送金、国際送金、加盟店アクワイアリング、電子マネー発行、デジタル・ペイメント・トークン・サービス、両替です。³ このリストにより、暗号通貨の取引は送金店やカード・アクワイアラーと同じ法律の下に置かれました。これは意図的な選択でした。2019年の立法者にとって、ビットコインのようなトークンの経済的機能は公式の通貨制度の外にある支払手段のそれであり、最も重要なリスクはマネーロンダリングへの利用でした。

デジタル・ペイメント・トークン

同法は、デジタル・ペイメント・トークンを次のように定義しています。単位として表示される価値のデジタル表現であって、いかなる通貨建てでもなく、発行者によっていかなる通貨にもペッグされておらず、物品もしくはサービスの対価または債務の弁済として公衆もしくは公衆の一部に受け入れられる交換手段であるか、またはそのように設計されており、かつ電子的に移転、保管または取引できるものです。⁴ この定義は、ビットコイン、イーサ、そして交換手段として流通するその他の大半の暗号通貨を対象とします。株式、集団投資スキームの受益証券または社債を表章するトークンは、この定義の対象外です。これらは証券先物法（Securities and Futures Act）が規律する資本市場商品であり、その構造は第E部第I章で説明しています。

同法の当初の規定では、デジタル・ペイメント・トークン・サービスは2つの活動から成っていました。そのようなトークンの取引と、その交換の仲介です。顧客を相手に自己勘定でビットコインを売買する企業や、顧客同士がトークンを交換するプラットフォームを運営する企業は、ライセンスを必要としました。トークンのカストディのみを行う企業や、その送信のみを行う企業は、ライセンスを必要としませんでした。この欠落はまもなく認識され、後述するその後の改正によって解消されました。

3種類のライセンス

同法は3種類のライセンスを設けました。両替ライセンスは両替のみを対象とします。標準決済機関ライセンスは、取引額と電子マネーの残高が所定の基準額を下回る限り、7つのサービスを任意に組み合わせて提供することを認めるものです。これらの基準額を超える場合には主要決済機関ライセンスが必要となり、顧客資金の保全を含む、より厳しい義務が課されます。第二読会の演説は、標準決済機関の制度を一種の恒久的なサンドボックスと表現しました。そこでは小規模な企業が、規制の全面的な負担を負う前に、より軽い規則の下で成長できるとされたのです。⁵

標準決済機関の基準額は、いずれか1つの決済サービスについて月間取引額300万シンガポールドル、または2つ以上のサービスについて600万シンガポールドル（口座発行と両替は算入しない）、ならびに1日当たりの電子マネー残高500万シンガポールドルと定められました。⁶ 多くの暗号資産取引所はこれらの数値を上回っていたため、主要ライセンスを申請しました。このように、ライセンスの種類は、トークンの性質や取引所のビジネスモデルにかかわらず、事業の規模と提供するサービスの範囲によって決まりました。

第一の目的としてのマネーロンダリング対策

同法は、その優先順位を明確にしていました。オン・イエクンは第二読会の演説で、デジタル・ペイメント・トークン・サービスは「重大なマネーロンダリングおよびテロ資金供与のリスクを伴う」と述べ、シンガポールで取引または交換サービスを提供するすべての事業者がマネーロンダリング・テロ資金供与対策の要件を満たさなければならないと表明しました。また同氏は、シンガポールがこのようなサービスの枠組みを導入した最初の金融規制当局の一つであると主張しました。⁷

これらの要件は、デジタル・ペイメント・トークン・サービス・プロバイダー向けの金融管理局の通達に定められました。この通達は、銀行業務で知られる顧客デューデリジェンス、記録保存、取引モニタリング、疑わしい取引の届出の義務を適用するものでした。⁸ 2019年6月、金融活動作業部会（Financial Action Task Force）は自らの基準を暗号資産サービス提供者（VASP）に拡大し、ライセンスの取得または登録と、マネーロンダリングおよびテロ資金供与のリスクに関する規制を求めました。⁹ その5か月前に成立したシンガポールの法律は、この基準の多くを先取りしていました。シンガポールにおけるマネーロンダリング対策のより広い枠組みについては、第H部第III章で検討します。

当初の形での同法が行わなかったことも、同様に重要です。同法はトークン自体の健全性を規制せず、価格変動による損失から投資家を保護することもありませんでした。金融管理局は繰り返し公衆に対し、暗号通貨の取引は非常にリスクが高く、ライセンスの付与はいかなるトークンの推奨を意味するものでもないと警告しました。2022年1月17日、同局はガイドラインを発出し、ライセンス保有者およびその他の事業者はシンガポールの一般公衆に対して自らのサービスを宣伝すべきではないとしました。¹⁰ このガイドラインは、避けるべき経路として公共の場所とソーシャルメディアのインフルエンサーを挙げており、これにより暗号資産の広告は公共交通機関や公共のスクリーンから姿を消しました。¹¹

ライセンス待ちの列

ライセンス審査の手続は、時間がかかり、選別的なものとなりました。同法の施行時にすでに活動していた企業は、申請の審査中、経過的な適用除外の下で事業を継続できました。2021年7月26日の議会質問への答弁で、ターマン・シャンムガラトナムは、金融管理局が同法に基づき480件を超えるライセンス申請を受け付け、そのうち約170件（約35％）がデジタル・ペイメント・トークン・サービスに関するものであったと報告しました。これらの申請のうち30件（18％）は当局とのやり取りの後に取り下げられ、2件が却下され、そのようなサービスの提供者にはまだ1件もライセンスが付与されていませんでした。約90の事業者が適用除外の下で営業していました。¹²

これらの数字は、意図的な方針を示しています。金融管理局は申請手続を利用して、申請者の所有構造、ガバナンス、統制、事業計画を詳細に審査しました。そして多くの申請者は、当局の期待に応えられないことが明らかになった時点で申請を取り下げました。暗号資産企業に対する最初のライセンスと原則承認は2021年後半から続き、2020年代半ばまでには、銀行の子会社、グローバルな取引所、専門のカストディアンを含む数十社が、デジタル・ペイメント・トークン・サービスについて主要決済機関ライセンスを保有するに至りました。¹³ グローバルな取引所にとって、シンガポールのライセンスは、他国の銀行や規制当局との交渉で引き合いに出せる品質の証となりました。

2021年の改正と2024年の施行

当初の法律の欠落は、2021年1月に議会で可決された2021年決済サービス（改正）法（Payment Services (Amendment) Act 2021）によって対処されました。その施行は2024年まで延期され、同年、金融管理局は実施に必要な下位法令と通達を公表しました。2024年4月2日、同局は2024年4月4日から3つの活動が新たに同法の対象となると発表しました。デジタル・ペイメント・トークンのカストディ・サービスの提供、事業者が資金やトークンを一度も占有しない場合であってもそのようなトークンの移転と交換を仲介すること、そして資金がシンガポールで受け入れられたり受領されたりしない場合であっても国際送金を仲介することです。¹⁴

この改正により、金融管理局は、マネーロンダリングに関する要件に加え、利用者保護と金融安定に関する要件を課す権限も得ました。新たに規制対象となった活動をすでに行っていた企業は、30日以内に当局に届け出て、6か月以内にライセンス申請を提出し、9か月以内に事業とマネーロンダリング対策の統制に関する外部監査人の証明を提出しなければなりませんでした。¹⁵ これらの改正により、マネーロンダリング対策の手段として始まった法律は、暗号資産業界に対する本格的な行為規制の制度となりました。この変化を急務とした出来事については、次節で取り上げます。

注

1. Mondo Visione, “Monetary Authority of Singapore: Payment Services Act Comes Into Force”, 2020年1月28日（MASのメディアリリースを転載）：同法は“adopts an activity-based licensing framework”。Money-changing and Remittance Businesses ActおよびPayment Systems (Oversight) Actは廃止。 ↩
2. Wikipedia, “Payment Services Act 2019”（2026年11月最終閲覧）：法案第48/2018号、2018年11月19日提出、2019年1月14日第二読会・第三読会、2019年2月11日裁可、2019年法律第2号、2020年1月28日施行。MAS, “Payment Services Bill”, Second Reading Speech by Mr Ong Ye Kung, Minister for Education, on behalf of Mr Tharman Shanmugaratnam, 2019年1月14日, mas.gov.sg。 ↩
3. Wikipedia, “Payment Services Act 2019”（2026年11月最終閲覧）、7つの規制対象活動を列挙。 ↩
4. Payment Services Act 2019第2条(1)、“digital payment token”（digital payment token）の定義、および第1附則第2部。 ↩
5. MAS, “Payment Services Bill”, Second Reading Speech, 2019年1月14日：両替ライセンス保有者、標準決済機関および主要決済機関。標準決済機関は、演説が“permanent sandbox”と呼ぶ枠組みの中でより軽く規制される。規制措置は“tailored to the scope of services being offered by any provider”。 ↩
6. MAS, “Licensing for Payment Service Providers”, mas.gov.sg（regulation/payments）：“S$3 million monthly transactions for any payment service”、“S$6 million monthly transactions for two or more payment services”（電子マネー口座発行および両替を除く）および“S$5 million of daily outstanding e-money”の基準額。Payment Services Act 2019第6条(5)を参照。 ↩
7. MAS, “Payment Services Bill”, Second Reading Speech, 2019年1月14日：デジタル・ペイメント・トークン・サービスは“carry significant money laundering and terrorism financing risks”。シンガポールのすべてのDPT取引・交換事業者はAML/CFT要件を満たさなければならない。また同法案により、シンガポールは、一般に暗号通貨の取引・交換サービスと理解されるDPTサービスの枠組みを導入した最初の金融規制当局の一つとなる。 ↩
8. MAS Notice PSN02 on Prevention of Money Laundering and Countering the Financing of Terrorism – Holders of Payment Services Licences (Digital Payment Token Service)、2019年発出、その後数回改正。 ↩
9. MAS, “Explanatory Brief for Financial Services and Markets Bill 2022”, 2022年2月14日：FATFは2019年6月に暗号資産サービス提供者に関する強化された基準を採択し、マネーロンダリングおよびテロ資金供与のリスクについて規制を受けること、ならびに設立地においてライセンスの取得または登録を行うことを求めた。 ↩
10. MAS, Guidelines on Provision of Digital Payment Token Services to the Public (PS-G02), 2022年1月17日, mas.gov.sg：DPTサービス・プロバイダーは“should not promote their DPT services to the general public in Singapore”。 ↩
11. PS-G02、公共の場所における宣伝およびソーシャルメディアのインフルエンサーなどの第三者を通じた宣伝について。 ↩
12. MAS, “Reply to Parliamentary Question on Digital Payment Token Service Provider Applicants”, 2021年7月26日（センカンGRC選出のLouis Chua Kheng Wee議員による質問）：申請480件超、うち約170件（約35％）がDPTサービス。30件（18％）が取下げ、2件が却下、ライセンス付与はまだなし。約90のDPTサービス・プロバイダーが適用除外の下で営業。 ↩
13. MAS Financial Institutions Directory（eservices.mas.gov.sg/fid）、デジタル・ペイメント・トークン・サービスについてライセンスを受けた主要決済機関の一覧。 ↩
14. Allen & Gledhill, “MAS expands scope of regulated payment services, amends ongoing compliance requirements and introduces user protection requirements for DPT service providers under Payment Services Act 2019”, 2024年4月。Payment Services (Amendment) Act 2021 (Commencement) Notification 2024（S 285/2024）、Saving and Transitional Provisions Regulations 2024（S 286/2024）およびPayment Services (Amendment) Regulations 2024（S 287/2024）を列挙。MAS, メディアリリース“MAS Expands Scope of Regulated Payment Services”, 2024年4月2日：3つの追加活動を規制対象とし、改正は2024年4月4日から段階的に施行。 ↩
15. 同上：2024年4月4日から30日以内の届出、6か月以内のライセンス申請、9か月以内の外部監査人の証明。MASはDPTサービス・プロバイダーに対し、AML/CFT、利用者保護および金融安定に関する要件を課すことができる。 ↩

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